一、 问题的提出
改革开放以来，随着我国经济和社会的快速发展，行业协会得到长足发展，不仅在数量上取得较快增长，在行业分布上也逐渐覆盖国民经济的各个领域，已经成为市场经济建设中一类重要的社会组织。但是，我国的行业协会还很不成熟，存在着很多问题，诸如乱收费，卖牌子，评比、表彰、培训、展览过多过滥，管理不民主，过度行政化倾向等。这些问题与人们对行业协会的角色期待——非营利、民主管理、自律、服务——很不相符，损害了行业协会的公信力和整体形象。
面对行业协会存在的问题，政府传统的运动式的管理方式——清理整顿——治标不治本。并且，在管理对象数量快速增长，行政成本过高的情况下，越来越难以为继。如何改进管理方式，成为政府监管部门面临的一道难题。在当前改革社会管理体制和转变政府职能的大背景下，有必要引进“治理”的理念对行业协会管理方式进行创新。1989年,世界银行在讨论非洲的发展时首次提出“治理危机”,之后,“治理”( governance) 概念便被人们广泛使用。联合国全球治理委员会对治理的理解是:“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[1]将“治理”理念引入行业协会管理工作，最重要的是明确政府在治理中的角色和任务。对此，有学者认为：政府不能只是使用命令作为治理的手段，必须使用新的工具和技巧来处理领航和引导的工作，强调政府应扮演领航者的角色。[2]这种情况下，行业协会治理的主体已经不仅仅是政府，还包括行业协会自身、相关利益人比如会员企业和捐款人、行业协会所处的社区、社会公众等。这其中政府的角色是规则的制定者和监督者，具体的治理由行业协会自我实现，政府通过规则对行业协会的行为产生激励和约束，即引导行业协会明白什么是被鼓励的什么是被禁止的。
那么，这一理想的治理模式如何得以实现呢，规则如何可以对行业协会的行为产生有效的作用？本文正是试图借用法人行动理论解释作为法人组织的行业协会其行动的逻辑，从而探讨建立一种可能的制度安排来规范行业协会的行动。
二、理论简介
法人行动理论属于科尔曼理性行动理论的一部分。科尔曼的理性行动理论认为，行动者是理性（rationality）的,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益。理性行动者的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的。对于行动者而言，不同的行动有不同的“效益”，行动者的“理性”表现在其行动有实现“效益”最大化的目的性。这里的“理性”和“效益”并不局限于经济含义，而且包括社会的（如团结）、文化的（如道德规范）、情感的（如友谊）、政治的（如权利）等目的。理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，包括制度、文化、权利、情感等因素。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。这里的理性行动者假设并不否认制度规范等的存在，承认行动者服从规则和资源等结构性要素的制约[3]。
以上分析的对象均是个人行动，但是在现代社会中，大规模的社会系统是由各种社会组织构成的，如家庭、企业、学校、行政部门、社会团体等，在这些组织中又建立了规定各自权利与义务的法规、制度和权威结构。这些组织被称为法人行动者，它们要对自己的行动负法律责任。科尔曼（James S. Coleman）对这一现象进行了研究并提出著名的法人行动（Corporate action）理论。科尔曼对法人行动的分析主要是想回答以下几个问题：（1）法人组织是如何在个人理性选择的基础上形成的？（2）如何以同一个理论框架来解释和预测法人行动？（3）在现代社会，法人行动产生了哪些主要的社会问题？如何解决这些问题？
科尔曼总结了现代法人的特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源；在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任[4]。在此基础上科尔曼分析了作为现代社会两种基本行动者的自然人与法人的区别：（1）法人行动是系统行动，它的行动基础不是个人动机和利益，而是在内部交换活动中形成的各种利益。（2）法人权利的所有者和行使者是不同的自然人，他们称为委托人和代理人，法人内部的权利转移有两个过程：一是众多自然人把自己的权利转交给法人；二是法人把集中起来的权利授予各个代理人。上述交换不同于自然人之间的交换。（3）对自然人进行社会控制的手段主要是社会规范和社会化，但这些手段对法人不适用。控制法人行动，使其履行社会责任的手段主要是加强外部管理，运用法律和税收政策[5]。
三、 行业协会“法人行动”的逻辑
（一）行业协会“法人行动”的实现
行业协会作为一种现代法人组织，其行动符合科尔曼所说的法人行动的特征。会员通过民主选举将一部分权利转让给行业协会，行业协会的宗旨是维护和增进全体会员的共同利益。行业协会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由理事长、副理事长、秘书长等一系列职位组成。根据《社会团体登记管理条例》、有关地方性法规以及行业协会章程，行业协会拥有一组独立的权利和义务，拥有自己的利益和资源，在法律上可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。总结起来，作为法人行动系统的行业协会内部权利转移有两个过程：一是众多会员把自己的权利转交给作为其代理人的行业协会，二是行业协会把集中起来的权利授予各个作为最终代理人的管理者和工作人员。第二个过程又是通过多次委托-代理实现的。这其中包括行业协会的会员大会（或者会员代表大会）将权利委托给作为其执行机构的理事会，理事会将权利委托给理事长、副理事长、秘书长等职位，由占据这些职位的管理者和工作人员最终代理行业协会会员的权利。有的行业协会还设有常务理事会，理事会将权利委托给常务理事会。因此，行业协会的集体行动实际上是通过作为最终代理人的管理者和工作人员的个人行动实现的。需要注意的是，行业协会法人行动实现过程中的每一次委托-代理都是有限权利的委托-代理，会员将部分权利委托给行业协会，行业协会内部权利分配时会员大会（或者会员代表大会）将部分权利委托给理事会，理事会将部分权利委托给行业协会管理者。但是在实践中，每次委托-代理中代理人都存在过度代理的可能性，即代理人会侵犯本该由委托人独享的权利，这就为行业协会法人行动的扭曲提供了可能。
行业协会的职能如何落实到管理者和工作人员的行动中呢？这一点是由其作为行业协会法人行动者代理人的身份作为保证的。这一身份的意义在于作为代理人的管理者和工作人员与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实际中，行业协会的建立有部分政府行为，如政府倡议、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟会员享有章程赋予的选举权和罢免权，这样就在会员与管理者之间建立了一种共同的权威关系。基于这种共同权威关系，行业协会管理者有其作为代理人的利益、规则与资源。利益首先是其代理的委托人的利益，其次是由于其代理行为而从委托人那得到的报酬，常常以会员缴纳会费的形式实现；规则包括各种法律、法规中对行业协会行为的规范以及协会章程和内部规章中对于管理者和工作人员的职位要求；而资源既包括作为委托人的会员转让给行业协会的那部分权利资源（比如会员企业为遵守行规行约而向行业协会让渡一部分对本企业行为的控制权），也包括由此带来的对行业协会法人财产的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，代理人的利益，规则和资源共同构成了作为最终代理人的管理者和工作人员行动的结构性要素，这些要素规定了其行动的适当性。
（二）行业协会管理者在“法人行动”中的特殊地位
法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其代理人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的处置权置于代理人手中，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。在行业协会法人行动者内部，法人资源（包括财产、人力资源、社会资源）的处置权转移到行业协会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的管理者和工作人员掌握。虽然管理者的这些权利是受到会员制约的，但这里所说的能够实际产生制约的会员是作为整体的会员或会员大多数，相对于单个的会员而言，管理者显然拥有更多的权利。也就是说，在行业协会法人行动者中，管理者处于一种相对特殊的地位。
作为代理人的管理者在行业协会法人行动者中的这种特殊地位，使得其个人行动对于“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的管理者可以起到的作用相对单个的会员要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[6]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[7]。在行业协会法人行动者内部交换活动中，管理者占有了更多有价值的资源，因此具有比普通会员更强的谈判实力，其利益和意志更容易影响到法人行动者的决策。比如，管理者代理着分配行业协会服务以及处置行业协会物质资源的权利，便有条件以此来交换会员对其的支持与服从。同时，管理者拥有并且往往是垄断代表行业协会对外交往的权利，因此可以借助行业协会的资源交换协会外部的资源，包括政府有关部门的支持、拓展业务活动的机会、社会捐赠等，进而反过来借助对外部资源的控制权作为其与委托人谈判的资本，进行过度要价。这样即在委托-代理关系中处于相对有利的地位。即便协会事务的决策需要集体讨论或征求会员的意见，但由于管理者的权威地位使其可以以会员公共利益代言人的身份出现，从而以组织或集体的名义对抗和压制反对者。
（三）行业协会管理者的行动策略
鉴于行业协会管理者的个人行动对于行业协会法人行动的特殊重要意义，管理者是否能够在其工作中自觉保证行业协会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，管理者个人行动遵循怎样的策略呢？
管理者作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益。个人利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的，比如其个人和家庭收入的增加、物质条件的改善、上级领导的赏识、下属的支出尊敬、个人的社会声望、行业协会的社会声誉等都属于其利益。但是，构成其利益的各种需要和偏好在个人认知体系中具有一定的排序。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重物质利益的人而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现物质利益；对于一个更看重社会声望的人而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得美誉；对于一个更看重上级领导赏识的人而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。
个人也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在可以反思性地监管自己的行动，即可以通过对其行动后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。比如，如果管理者认为严格执行行业协会有关制度会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会进行修正；如果管理者认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果管理者认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通。
四、改善行业协会的法人治理
了解了行业协会法人行动的逻辑，对于我们改善行业协会法人治理具有一定的启示，即如何通过一定的制度安排，在行业协会的法人行动与其管理者的个人行动之间建立更加有效的关联。特别是鉴于行业协会管理者在法人行动中的特殊地位，如何对管理者的行动产生有效的激励和约束，对于规范行业协会的行动将具有重要的意义。
（一）法人治理的涵义
这里有必要讨论一下法人治理的概念。这一概念是从企业法人治理开始使用的。企业法人治理，也即通常所说的公司治理（Corporate Governance）主要是指公司赖以指挥和控制的系统。[8]具体说来，是指所有者（即股东）对经营者的一种监督与制衡机制。即通过一种制度安排，来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系，从而确保股东利益的最大化，并防止经营者对所有者利益的背离。公司治理的具体表现和实现途径是公司法人治理结构。所谓公司法人治理结构是指企业内部的一种制度安排和组织结构，由此在企业有关各方达成一种权力分配关系。其外在的组织特征就是由股东（股东会）董事会、监事会和经理人员之间形成一种相互制衡的关系，并进而实现股东及企业相关各方的利益。[9]
就行业协会而言，是否可以借用企业法人治理的概念探讨其法人治理问题呢。对于非营利组织的治理，国外学者有一定研究。例如,朱迪思R.塞得尔认为:“在志愿部门,治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域”，“它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关”。[10]美国学者Dennis R.Young在其所编《非营利组织的治理、领导与管理：来自研究与实践的新洞察》一书中指出所谓非营利组织的治理就是“非营利组织用以设定长期方向并维持组织整合。一般而言，治理的论述大多是以董事会的角色及运作为探讨核心”。[11]这些论述基于非营利组织的组织特性强调了其不同于营利组织的一面。而实际上，作为法人组织，非营利组织的治理同样可以借鉴企业法人治理的理念。因此，在行业协会治理中，合理配置会员与行业协会管理者之间的权利与责任关系，从而保证会员的利益，防止管理者的行动对会员利益的背离，是问题的关键所在。理想的行业协会法人治理结构，是通过内部权威结构安排，在会员（会员大会或者会员代表大会）、理事会、监事会与管理者和工作人员之间形成一种相互制衡的关系，从而对管理者的行动产生有效的激励和约束。
（二）行业协会法人治理的困境
考察行业协会的内部权威结构可以发现，权威结构的不平衡为行业协会管理者背离会员利益的行动提供了“自由空间”。平衡的权威关系中，代理人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利和职位报酬。但是，由于代理人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在行业协会法人行动者内部，代理人的过度要价主要有：过多收取会费、挪用法人财产、垄断对外联系、无限期连任、会员的敬畏和顺从等。这种有利的交换地位打破了法人行动者内部权威关系的平衡。同时，管理者与会员之间的信息不对称强化了这种不平衡关系。按照制度设计，行业协会管理者接受理事会的监督，理事会接受会员的监督。但是，由于存在信息不对称，会员及会员代表很难及时充分认识每一项重大事项的内涵，从而在效率上不可能寄希望于会员大会或会员代表大会对行业协会的管理发挥及时有效的作用。会员的意见往往不得不滞后表达，比如通过换届时的选票，甚或用脚投票即选择退会。而实践中，即便这样的机制也往往得不到保证，会员的选罢权和退会权往往难以落实。因为，在行业协会的人事任免中起主要作用的是业务主管单位，而由于“一业一会”的规定排除了行业协会之间的竞争，因此企业实际上缺乏选择权和退出权。
在内部权威结构失衡的情况下，外部监督就显得尤为重要。但是，目前对行业协会的外部监督实际上很有限，这进一步增加了行业协会管理者的“自由空间”。由于行业协会的开放性还很有限，尚未形成有效的社会监督机制，因此对其进行的监督全赖政府监管部门。虽然在双重管理体制下，业务主管单位和登记管理机关共同承担监督职责，似乎应该形成有力的监督。但是，这种外部监督同样面临信息不对称的困境。政府部门很难通晓行业协会的内部事务，而听取行业协会管理者的意见在技术上总是较听取广大会员的意见更容易实现。因此，政府很难越过管理者而充分听取会员的意见。加之，政府部门或者因为与行业协会的某种利益关联或者因为监督力量不足，更难形成有效监督。
（三）改善行业协会法人治理需要注意的问题
行业协会内部权威结构的不平衡以及外部监督的有限造成了其法人治理的困境。因此，改善行业协会的法人治理，需要建立有利于克服这一困境的制度安排。至少，有这样几个需要注意的问题：
第一，行业协会的独立性应当在法律和实践中得到保障。以上所有论述都是基于行业协会作为独立法人的存在，如果其独立性得不到保障，改善其法人治理则无从谈起。为此，行业协会的管理者和工作人员应当是职业化和专业化人员，以保证其相应的人格与职业独立性。他们应是非政府官员或企业人员，他们向行业协会会员（以会员大会或会员代表大会的形式）负责而不是向政府或某一企业负责。因此，行业协会应当在机构、人员、财务等方面独立于政府或任何企业。
第二，行业协会的法人治理结构应当有利于其决策权、执行权、监督权的相互分离和相互制衡。如前所述，理想的行业协会法人治理结构需要在会员、理事会、监事会与管理者之间形成一种相互制衡的关系，这种制衡的实质是其决策权、执行权、监督权的相互分离和相互制衡。在行业协会法人行动者内部，会员大会（或者会员代表大会）享有决策权，理事会享有执行权，监事会享有监督权。由于执行机构及其所委托的最终代理人享有相对于会员的特殊地位，制度安排需要在保障其执行力（包括效力和效率）与限制其“自由空间”之间寻求平衡。落实到作为最终代理人的管理者，就是要处理好激励与约束的关系。这就需要切实保障行业协会会员的民主权利，包括对协会事务的知情权、对协会管理层的选罢权以及对不同行业协会的选择权。为了监督的有效性，监事会应该是独立于理事会的机构，这种独立性需要在资源（包括人员、经费等）上予以保障。
第三，建立合理的报酬机制。同企业法人治理一样，对行业协会的高层决策与管理人员的有效激励，对于健全法人治理结构很重要。对行业协会的理事而言，激励主要是事业心、社会责任感、社会地位、荣誉及其所在组织的利益需求。对秘书长等专职业工作人员，对其激励主要包括精神和物质两个方面：精神激励主要是激发管理人员一种职业责任心、使命感以及相应的荣誉等；物质激励主要是合理的薪酬。一般而言，薪酬包括正常的工资和国家规定的有关福利，在可能的情况下还包括一定的业绩奖金。[12]这其中较为重要的是，对于理事，建立其工作绩效与其荣誉、所在企业利益之间的正反馈而不是相反；对于秘书长和工作人员，建立其业绩与物质报酬的正反馈而不是相反。
第四，建立有利于行业协会良性竞争的环境。行业协会作为特殊的市场参与者，其提供的产品是对于会员、公众、政府的某些服务，其存在的价值在于提供服务的价值。这通过其入会率、会费收入、向社会提供有偿服务收入、政府购买服务收入、由于公众认可产生的权威性等指标体现。应当允许行业协会间展开服务竞争。当企业、公众和政府面对一个竞相提供优质服务的、有进有出的行业协会竞争市场时，生存的压力自然会转化为优化内部结构、提高组织效率的动力。
第五，尽可能增加行业协会的透明度。虽然行业协会不是公益性组织，不以向社会公开募集资金作为生存之本，并且由于市场竞争的关系不可避免地存在商业秘密。但是，行业协会毕竟是公共组织，而不同于私人部门。其资源来源的一个重要依据是权威性，而权威性与公信力紧密相关。因此，它应当尽可能置于公众的监督之下。要求行业协会对于某些内容制度性地、在一定程度上、以某种法定程序向社会公布，有利于借助公众和媒体的力量对其进行监督，弥补政府监督的有限性。更进一步，在公开的基础上，建立基于独立、专业评估的行业协会评估机制，将有利于会员、公众、政府对行业协会进行选择，从而有利于建立行业协会良性竞争的环境，也有利于对行业协会产生正面的引导。
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[1] 林闽钢，我国行业性中介组织治理的公共政策，科学学研究2005.6，337页
[2] 同上
[3] 杨善华，当代西方社会学理论，北京：北京大学出版社，1999，98页
[4] 同上，117页
[5] 同上，118页
[6] 杨善华. 当代西方社会学理论. 北京：北京大学出版社，1999，117页
[7] 同上，111页
[8] 陈林、徐伟宣，从企业法人治理到非营利组织法人治理，宁波党校学报2003.4，27页
[9] 廉高波，浅议行业协会法人治理结构的建立与完善，生产力研究2005.8，115页
[10] 曾维和，非营利组织治理中的综合监督机制探讨，兰州学刊2004.3，198页
[11] 同9，116页
[12] 廉高波，浅议行业协会法人治理结构的建立与完善，生产力研究2005.8，117页